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全面加强司法责任制改革制度建设
  发布时间:2016-04-13 18:34:05 打印 字号: | |
全面加强司法责任制改革制度建设
 
孙海龙
 
    制度是有效联接顶层设计与实践探索的桥梁。改革的各项要求只有通过具体制度才能真正落地——落实到人、落实到事;改革的各项措施也只有通过制度才能得到一以贯之地执行;改革试点的经验也只有通过制度才能得以传播、推广。作为人民法院十大司法改革举措之一的司法责任制改革,2015年9月,最高人民法院发布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,对改革审判权力运行机制、完善司法责任制和加强法官履职保障等提出了具体明确的改革要求,理念先进、内容丰富。地方各级法院只有紧密结合自身实际,制定实施改革配套制度,才能真正落实最高人民法院的要求,让司法责任制改革落地生根。
    重庆市第四中级人民法院坚持问题导向,制定实施务实管用的制度体系。审判组织结构具有浓厚的行政科层色彩和审判权主体间权责不清是司法责任制改革的症结所在,实践中又表现为五个突出问题:一是院、庭长对分案的把控和审批案件造成的“判审分离”问题;二是审判权主体权责不清造成的“合而不议”问题;三是审判委员会运行机制不完善造成的质量不高问题;四是审判监督权管理权不当行使对审判权的侵蚀问题;五是前述四个问题导致的权责不一致、实际追责难问题。当然,这五个问题并不是孤立地存在着,而是相互交织、相互影响。针对上述问题,确立了“1122”制度建设框架,即以优化审判组织建设为基础,以保障法官、合议庭依法独立公正行使审判权为中心,以规范审判监督和改进审判管理为保障,以深化司法公开和严格审判责任为重点,努力构建司法责任制改革制度体系。两年的改革试点实践表明,不仅提高了审判质量效率,而且促进了法官的职业化建设,并为人员分类管理改革等打下坚实基础。
    一、优化审判组织,实现扁平化管理。旨在首先从组织上消除审判权运行存在的行政化问题。扁平化管理既包括审判权主体的扁平化结构也包括审判权力的横向运行模式。审判权主体的扁平化结构主要是强化合议庭的主体地位,建设兼顾专业化审判和结案均衡的若干审判团队;审判权力的横向运行模式是让审判权回归合议庭,在合议庭内部运行。重点是去除院庭长审批环节,减少行政化管理的层次,进而促进审判组织结构更加扁平化。具体有四个方面:一是制定实施《关于完善合议庭组织形式的暂行规定》,设置连续编号的若干合议庭即办案团队。二是制定实施《关于案件分配的规定》《院领导办理案件分案细则》,实行随机直接分案。立案庭直接分案到法官包括院庭长;院领导分案采取以常规案件随机分配为主、重大疑难复杂案件申请转办为辅的方式。三是制定实施《关于裁判文书签署的规定》,明确规定院庭长不得对未参加审理案件的裁判文书进行签发,裁判文书由合议庭承办法官、其他法官、审判长依次共同签署。
    二、保障法官及合议庭依法独立行使审判权,切实解决“判审分离”问题。旨在落实“谁办案、谁负责”改革要求。一是制定实施《关于保障法官依法独立公正行使审判权的规定》,严禁过问、插手、干扰合议庭办案的行为,加强法院职业保障。二是制定实施《关于院领导办理案件的规定》,将院领导编入相对固定的合议庭,承办或者参与合议庭审理案件时担任审判长,明确规定院庭长办案任务,充分发挥院庭长优质审判资源对内办理重大疑难复杂案件和对加强司法公开的双重示范引领作用。辅以随机直接分案和明确裁判文书签署权限,防止院庭长通过分案和审批案件对案件审理进行不当干预,促进院庭长审判权的行使方式从把关审批案件到直接审理案件转变。
    三、明晰审判职责,改进审判组织权力运行机制。一是落实合议庭集体负责制。制定实施《合议庭工作守则》,解决“合而不议”突出问题。明确合议庭审判长、承办法官、其他法官、法官助理、书记员工作职责。实行庭前轮流阅卷、庭审摘记制度,完善合议庭议事规则;坚持分工合作、集体负责原则;实行审判业绩分享、质效责任共担。二是改进审判委员会工作机制。制定实施《审判委员会工作规则》,解决审判委员会研讨案件数量过多、质量不高等问题。限缩讨论案件范围,建立讨论案件过滤机制,只讨论案件法律适用问题;增强“审理制”因素,建立当事人申请回避、提交书面意见告知制度,实行讨论前三日将审理报告发送审委会委员研习并由院长指定部分委员书面发言;推行合议庭集体汇报案件,除审理报告外辅以PPT,讨论完毕审委会委员与法官进行双向互评等。
    四、明确审判监督职责,规范审判监督行为。改革不是削弱审判监督和管理,而是实行审判监督和管理的权力清单,明晰审判监督权和管理权的行使边界,明确监督和管理必须过问留痕。院庭长不但是法官,还是审判监督和管理的主体,要克服“不敢放权”和“不敢管理”的双重误区,履行好直接办案和审判监督管理的双重职责。针对审判监督职责不明确,监督行为不规范,特别是监督权越界侵蚀审判权的突出问题,制度实施《关于进一步完善审判监督职责的规定》。一是明确监督主体。审判委员会、院长、副院长、庭长履行审判监督职责。二是规范监督行为。审判委员会通过讨论重大疑难复杂案件法律适用问题、研究审判工作存在的问题、总结审判工作经验等,以《决议》和《纪要》的形式行使审判监督职责;院长主要通过决定再审、对法官可能存在违法审判行为启动专项评查等方式行使审判监督职责;副院长主要通过审判专门指导、组织开展庭审评查和裁判文书评查等行使审判监督职责;庭长主要监督案件审判流程节点办理情况。三是监督全程留痕。建立监督档案,审判委员会、院长、副院长、庭长在监督活动中形成的各类文书资料均应入卷存档。
    五、完善审判管理职责,改进审判管理方式。明晰管理权力清单,推动管理向服务转变。制定实施《关于进一步加强和改进审判管理的规定》《关于加强和改进审判管理提升审判质效的意见》《关于改进和加强监督指导服务基层人民法院工作的意见》等制度,切实改进审判管理。一是明确审判管理职责。院庭长、审判管理办公室履行审判管理职责;二是建立审判管理权力清单。强化院、庭长对审判管理的宏观指导、质效监控;推行院庭长对类型化案件法律适用的讲课式指导。三是集约管理审判事务。案卷归档前的集中扫描上传、卷宗装订、送达等统一由立案庭下设的审判服务中心负责,保障法官专司阅卷、庭审和撰写文书等审判核心工作。
    六、建立审判监督辅助性制度,做到“放权而不放任”“独立而不孤立”。一是设立专业法官会议。制定实施《专业法官会议规则》,设立刑事、民事、行政三个专业法官会议,合议庭审理案件在事实认定、法律适用中遇见疑难复杂问题或者争议较大,审判长可以提请召开专业法官会议研讨。专业法官会议研讨案件不作决定,研讨结果仅供合议庭参考,避免出现新的行政化。但是,要求合议庭对会议意见须进行合议,不采纳多数意见时应阐明理由。专业法官会议除为法官办理疑难案件提高咨询服务之外,也为院庭长和审管办在日常审判监督和管理中发现可能存在问题的案件,提供一个合法的组织平台表达关切和发表意见,杜绝不正当的过问和干扰。二是设立全院审判长联席会议。制定实施《审判长联席会议规则》,主要有三个方面作用:贯彻落实审委会就全院审判工作作出的指导和部署;研讨审判工作动态和质效,提出工作建议;研讨类型案件法律适用,统一裁判标准,避免审判权扁平化后出现同案不同判。
    七、严格审判责任,完善法官评价。事中监督弱化需由事后监督补强,形成倒逼机制。一是健全错案防止、纠正、责任追究机制。制定实施《关于瑕疵错误案件责任追究的规定》等制度,坚持学艺不精总结提高,作风不良教育提高,司法不廉坚决“零容忍”;二是健全追责程序。首先是发现错误程序。制定实施《关于评查工作的规定》《案件评查标准》等制度,对结后案件开展常规评查、重点评查和专项评查,审委会每季度专题研究认定。其次是民主评议程序,将疑似严重瑕疵和错误案件交由法官评价委员会讨论,给出民主评价。再次是调查处理程序,坚持法官依法履行审判职责的行为不受追究原则,坚持对法官错案追责的前提是存在违法审判行为或者存在故意或重大过失导致裁判结果错误并产生严重后果,确定追责并在一定范围中公开。三是完善法官评价。设立“法官评价委员会”,注重民主性,吸纳代表委员专家学者等第三方人员进入法官评价委员会。制定实施《法官评价委员会工作规则》,通过对法官职业操守、办案责任进行民主评价,促进法官司法为民公正司法水平不断提高。制定实施《法官业绩评价办法》《法官业绩评价计分标准》,研发法官审判业绩管理系统,适时生成法官业绩并每月通报。
    八、全面深化司法公开,努力提高司法公信。纵向监督弱化需由横向监督加强,通过公开促进公正提升公信。制定实施《关于进一步深化司法公开的意见》《关于严格实行庭审录音录像的规定》《关于在互联网公布裁判文书的实施细则》《关于开展当事人回访工作的规定》等制度,强化了全面公开、优质服务的工作理念,促进了信息化的建设管理运用和全员加强司法公开的意识和能力,切实保障当事人和社会公众的知情权、参与权和监督权,倒逼法官提高司法为民、公正司法能力,努力提高司法公信力。
    (本文刊载于2016年3月23日《人民法院报》)
 
责任编辑:重庆四中院管理员