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论环境民事公益诉讼赔偿数额的计算
  发布时间:2017-03-01 16:02:23 打印 字号: | |
论环境民事公益诉讼赔偿数额的计算
 
王  宏
 
    我国《民事诉讼法》、《环境保护法》的相续修改及其相关司法解释等的有序出台,从实体法与程序法上对环境民事公益诉讼制度均进行了明确的规定。环境民事公益诉讼是以环境公共利益的维护为基点,以适格原告提起诉讼为起点,以法官的裁判为指向的一种平衡协调机制。[1]为实现保障环境公共利益之目的,有赖于对环境民事公益诉讼赔偿数额进行准确的计算。虽然当下环境民事公益诉讼制度已日趋完善,但环境民事公益诉讼赔偿数额的计算尚未得以有效的解决,在司法实践中赔偿数额的确定仍显得尤为困难。究其原因,主要是由于生态环境损害发生后的量化极其困难所致,也与目前立法尚不完善及司法实践较为贫乏不无关系。鉴于此,本文以环境民事公益诉讼赔偿的功能为中心,在现行法律体系中划定环境民事公益诉讼赔偿之范围,以法律制度的完善以及裁判技巧的合理化为解决手段,寻求环境民事公益诉讼赔偿数额量化或确定之路径。
    一、环境民事公益诉讼赔偿的功能
    环境民事公益诉讼属于侵权行为法之特别法环境侵权责任法的调整范围,其赔偿具有传统侵权行为法或环境侵权责任法的一般功能,同时也具有极其浓郁的公益属性。厘清环境民事公益诉讼赔偿的功能,更能够在司法实践中进行利益衡量,促进环境民事公益诉讼赔偿数额的确定,更好地对受损的生态环境实施司法救济。
    (一)修复环境损害功能
     填补损害系基于公平正义的理念,其主要目的在使被害人的损害能获得实质、完整、迅速的填补,而有助于促进侵权行为法的发展。[2]环境民事公益诉讼赔偿的修复环境损害功能的实质为侵权行为法中的填补损害机能,但作为生态环境损害的新型司法救济路径,其亦有别于传统民事侵权案件中填补损害机能。一般而言,传统侵权行为的民事责任系以填补私益性质的损害为主要目的;而环境民事公益诉讼的目的是维护环境公共利益,而不是为了个案救济。[3]环境民事公益诉讼原告的诉讼请求具有公益性,请求法院判令填补的并非原告之损害,而系填补因环境侵权而造成的损害,即对受损的环境公共利益进行填补,达到恢复环境原状的目的,具有公益性。人类社会为提高人们的福利,保障舒适的生活,必须不断地进行有利于人们生活的物质生产和服务性生产。[4]人类的物质生产和服务性的展开无不依赖于生态环境为其提供载体,故而对生态环境损害进行填补是至关重要的。对由行为人造成的生态环境损害,根据损害担责原则,行为人有义务采取措施尽可能地减轻其不良影响并恢复环境的原有状况。[5]环境民事公益诉讼制度,突破了传统民事诉讼中规定的“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”之条件,符合法律规定的主体可以作为原告依法提起环境民事公益诉讼,通过司法救济促使行为人对其损害的环境承担相应的修复义务,实现修复环境损害之功能。环境民事公益诉讼赔偿功能的实现,均以将生态环境修复到损害发生之前的状态为目的,有效保护具有公益性质的公众环境权利,最终实现环境正义的目的。[6]
    (二)预防环境损害功能
    生态环境损害在大多数情况下是不可逆转的,很难消除和恢复,即便能够恢复,其恢复与治理的费用也是相当高昂,[7]相较于传统民事侵权案件,环境损害赔偿往往是一种事后迫不得已和得不偿失的方法,事前之预防具有更为积极的意义。[8]台湾环境法学者陈慈阳将预防原则称为环境法首要之原则。[9]国际公约、各国立法无不将预防原则作为环境保护的基本原则,欧盟更是对存在潜在风险的开发行为采取更为严格的谨慎原则。我国也不例外,在《环境保护法》第5条规定了环境保护要坚持预防为主的原则。环境民事公益诉讼作为生态环境损害的重要救济路径,更加具有预防环境损害之功能。环境民事公益诉讼原告可对生态环境未受损害或损害尚未扩大的情形下采取合理预防、处置措施,由此产生的费用可以请求被告承担,直接体现了预防环境损害之功能。另外,侵权责任法借着确定行为人应遵行的规范及损害赔偿的制裁而吓阻侵害行为,具有一定程度的预防功能。[10]通过判令行为人承担与其损害结果相适应的赔偿责任,能让其更为谨慎地进行生活或生产,减少对环境造成的损害,间接体现了环境民事公益诉讼赔偿的预防功能。
    (三)激励之功能
    环境民事公益诉讼区别于传统侵权诉讼,主要在于其诉权与实体权利的分离。原告提起环境民事公益诉讼系对环境公共利益实施救济,其请求之赔偿款项都应当用于修复被损害的生态环境,而不像传统侵权诉讼那样归原告所得。环境公共利益属于公共物品,毫不例外地具有公共物品所具有的非排他性和非竞争性,由此引发的“搭便车”问题更是极难克服。虽然环境民事公益诉讼制度解决了原告主体资格的问题,然而在司法实践中由于其激励功能的缺失,普遍存在“叫好不叫座”的情形。激励是引起一个人做出某种行为的某种东西(例如惩罚或者激励的预期),理性人通过比较成本与收益做出决策,会对激励做出反应。[11]环境民事公益诉讼司法解释第22条、第24条第2款规定了鉴定费、律师费及其他合理费用的承担方式,固然为适格原告解决了部分的后顾之忧,但《环境保护法》第58条第3款对于“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”的规定,却也阻碍了环境民事公益诉讼制度的有效展开。环境民事公益损失赔偿应当从正向激励的维度对提起诉讼的适格原告实施奖励,激发更多的环保团体广泛参与到生态环境损害的司法救济之中。
    二、环境民事公益诉讼赔偿的范围
    对不同损害计算方法的选择,得出的损害赔偿的范围和数额会有不同。[12]环境民事公益诉讼赔偿的范围,主要包括预防性损失、服务期间损失、修复性损失、鉴定费、律师费及其他合理费用等。“对法律的理解应当是全景式的。”[13]分别对上述范围进行全景式的理解,能够为赔偿数额确定提供坚实的基础。
    (一)预防性损失
    预防性责任既可以适用于已发生并尚在继续的损害,也可以适用于尚未发生但可能发生的损害。[14]环境公共利益的公共物品属性让其难以避免“公地的悲剧”,《环境民事公益诉讼司法解释》第19条运用扩张解释的法律解释方法,反映出环境权益内涵扩展的趋势。[15]将预防性损失纳入到了生态环境损害者赔偿的范畴。该条第1款规定:“原告为防止生态环境损害的发生和扩大,请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的,人民法院可以依法予以支持。”污染之避免优于污染之降低,[16]该款中规定的防止生态环境损害的发生即为“污染之避免”,是预防原则在环境民事公益诉讼中最为彻底的实现;另外,亦规定了防止生态环境损害的扩大的内容,即“污染之降低”,其目的均在于防止生态环境损害的发生和扩大。该条第2款同时规定:“原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用,请求被告承担的,人民法院可以依法予以支持。”在该款中,原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用,即为预防性损失,属于环境民事公益诉讼赔偿的范畴,法院可以依法予以支持。对预防性损失进行科学合理的计算,能够让环境民事公益诉讼积极地采取有效的措施,防止生态环境损害的发生或扩大。
    (二)服务期间损失
    生态系统可以给人类提供包括供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能等各种生态环境服务功能。[17]生态环境受到损害至恢复原状期间的服务功能损失,被称为服务期间损失,《环境民事公益诉讼司法解释》第21条对此有明确的规定,即法院可以依法支持原告请求被告赔偿服务期间功能损失,其本质上属于侵权责任法中“赔偿损失”的责任方式。《环境损害鉴定评估推荐办法(第II版)》将其定义为:“服务期间损失是指生态环境损害发生至生态环境恢复到基线状态期间,生态环境因其物理、化学或生物特性改变而导致向公众或其他生态系统提供服务的丧失或减少。”简言之,即受损害的生态环境服务于人类或其他生态环境的功能损失。[18]一般而言,因生态环境受损,给工业和生活带来的损失或物种无法继续生活而遭受的损失,均应纳入服务期间损失的计算范畴之中。在司法实践中,环境的破坏常常是永久性的,或者至少有很长一段时间难以恢复。[19]对最终能够恢复的环境损害,将其纳入到服务期间损失之中应无异议;然而对永久性无法恢复的生态环境损害,虽然可准许被告采取替代性修复之方式,但在该种情况下服务期间损失应如何计算,还有待于对该条进一步做扩大解释将其纳入服务期间损失的范畴。
    (三)修复性损失
    修复性损失赔偿责任,主要来源于侵权责任法中“恢复原状”的民事责任承担方式。生态修复是一种对遭到破坏的生态系统辅以人工措施,使其逐步恢复或使生态系统向良性循环方向发展的方法。[20]被告承担修复性损失赔偿责任,能够将生态环境的物理、化学或生物特性及其提供的生态系统服务恢复至基线状态,恢复生态环境的状态和功能,这在环境民事公益诉讼赔偿范围中处于核心地位。[21]依据《环境民事公益诉讼司法解释》第20条的规定,对于判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能,以及采用替代性修复方式进行修复的,属于由被告自行恢复原状之范畴,只需设定生态环境的基线状态即可监督被告执行,并不涉及具体数额的计算,不属本文讨论之范畴,但对由于对其进行监测、监管而产生的必要费用,属于修复性损失赔偿的范畴;对于确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用,或者直接判决被告承担生态环境修复费用的,均涉及赔偿数额的计算,即包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用之确定,属于本文讨论之重点所在。
    (四)鉴定费、律师费及其他合理费用
    环境民事公益诉讼救济的是环境公共利益,原告提起环境民事公益诉讼并非为其自身之“私益”,从实现正向激励之功能出发,由此产生的鉴定费、律师费及其他合理费用应当由被告(即损害者)负担。环境民事公益诉讼司法解释第22条规定了法院可以依法对原告请求被告承担检验、鉴定费用,合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用予以支持。对于环境民事公益诉讼中的败诉原告,该解释第24条第2款规定了调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用,可以酌情从已经判令被告承担的生态环境修复费用、服务期间损失等款项中予以支付。另外,对于生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的情形下,法院在参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等过程中产生费用的,也可以判决由被告承担,亦属环境民事公益诉讼赔偿的范围。
    三、我国环境民事公益诉讼损害数额确定的路径
    环境民事公益诉讼损害具体数额确定,不仅依赖于相关法律法规及评估规则的进一步完善,而且有待于在司法实践中确立良好的裁判准则予以因应,从而构建我国环境民事公益诉讼损害数额确定之合理路径,使受损的环境公共利益得以有效的救济。
    (一)全面完善生态环境损害赔偿制度
    我国当下的《民法通则》、《侵权责任法》、《环境保护法》、《水污染防治法》等法律对生态环境损害赔偿责任的规定都过于原则,仅在《海洋环境保护法》中对排污造成的海洋生态环境损害进行了明确规定。“中国法律有时候显得过于细化而难以执行,有时候又会由于太过抽象而没有实际效果。”[22]我国生态环境损害赔偿责任的相关规定属于后者,即缺乏具体可供操作的生态环境损害赔偿的法律制度,导致司法机关在审判实践中无法客观、有效地对赔偿数额进行确定,无法实现对环境公共利益的损害进行预防和修复。但值得庆幸的是,党的十八大报告中明确指出要健全生态环境损害赔偿制度,国家环保部也牵头编制完成了生态环境损害赔偿改革试点方案。[23]美国联邦的《清洁水法》、《综合环境反应、赔偿和责任法》和《石油污染法案》为最主要的环境损害响应和责任追究法律。[24]以此作为借鉴,完善我国的生态环境损害赔偿制度,分别有两种不同的进路可以选择:第一种进路是采用较为科学的、先进的立法模式,专门制定《生态环境损害赔偿法》来对环境损害中预防性损失、服务期间损失、修复性损失、鉴定费等问题进行全面的规定;第二种进路则是采取类似于海洋生态环境损害的规定,将不同类型的生态环境损害赔偿规定到诸如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等单行法之中。
    (二)基于损害赔偿范围分类下请求权的明确
    请求权是指权利人请求特定的相对人为一定行为或不为一定行为的民事权利。[25]其基本模式为“谁得向谁,依据何种法律规范,有所主张。”[26]法院在具体裁判中,应当明确原告主张的损害赔偿类型是属于预防性损失、服务期间损失、赔偿性损失、鉴定费、律师费或其他合理费用中的一种还是多种,以解决请求权关系基本模式中“依据何种法律规范有所主张”的问题。一般而言,原告的诉讼请求应当有明确其请求数额。在美国环境公民诉讼中,为了确定具体的赔偿额度,被告通常要求原告提供损害赔偿额度确定依据,必须附有详细的环境恢复计划,否则,被告对原告的索赔请求不予同意,法院也不予认可原告的请求。[27]因此,原告在索赔过程中为确保索赔成功,必须制定内容详细、具有可操作性的环境恢复计划,并按照有关法律的规定向公众公开。[28]我国当下,法院在审理环境民事公益诉讼案件中也应当采取类似的方法,使得赔偿数额的确定仅仅围绕请求权来进行。在请求权成立的前提下,根据原告提出的诉讼请求来明确赔偿的范围,基于损害赔偿范围分类下请求权的明确能够尽快地确定审判的焦点,并针对不同类型的赔偿范围逐项进行计算和确定,使受损的生态环境得以更为有效的救济。
    (三)生态环境损害评估规则的确立
    对于赔偿数额的计算,应当采用经济学的评估方法,估算出将被侵害的环境修复到原状所需要的费用。[29]《环境损害鉴定评估推荐方法(第II版)》中详细规定了市场评估法、解释偏好价值评估法、陈述偏好法等评估方法,是确定生态环境损害量的科学方法。不过生态环境损害的价值评估难度大,评估结果不确定性高、实际应用中存在较大争议,导致环境污染损害修复与赔偿工作难以顺利开展。[30]在美国,由DOI规则与NOAA规则共同构成了美国自然资源损害评估的两套系统,[31]其经验较为先进和成熟,值得借鉴。我国当下,为了减轻生态环境损害评估的繁重任务,以及便于生态环境损害得以更准确迅捷的计算,建议采用类似于美国DOI规则的评估模式,分简易程序和普通程序两种:对于规模较小且损害不大的事故适用简易程序,在对生态环境进行必要的现场勘察之后,借助于计算机模型对损害进行估算确定;对于规模较大损害较大的事故采用普通程序,即经过全面的实地勘测后,分别就其属于大气、地表水、地下水、地质资源和生物资源等进行损害定性,然后根据损害前的“基线”水平判断该生态环境因事故导致的服务水平的降低程度,进而按照原告的诉讼请求计算出预防性损失、服务期间损失、修复性损失等赔偿数额。
    (四)合理考量司法鉴定、环保部门及专家的意见
    环境民事公益诉讼中,损害行为和损害数额的认定、侵害行为和损害结果之间是否存在因果关系等问题,通常需要从专业技术的角度作出评判。[32]可通过间接原因赔偿责任、因果关系推定证明责任,以及借助环境监测、分析化验等技术手段来解决因果关系的问题。[33]对损害行为和损害数额的认定,应当紧扣生态环境损害的事实进行裁判,必要时应听取鉴定机构、环保部门及专家出具专业性的意见来确定赔偿数额。然而,“我国目前对于环境损害的因果关系判定和损害量化方面较为欠缺,能够评估生态环境损害的评估机构基本上处于缺失状态。”[34]基于此,当务之急是要尽快提升鉴定机构对生态环境损害评估的水平,以此因应越来越多的环境民事公益诉讼之现实需求。《环境民事公益诉讼司法解释》第15条、第23条、第24条的规定,为环保部门、专家等参与诉讼并提出专业意见打开了专门的通道,在环境民事公益诉讼案件的审理中应充分利用好这一资源,让赔偿数额的确定走向更为科学合理之境。
    (五)法官自由裁量权的正确行使
    法官自由裁量权是指在法律没有规定或规定有缺陷时,法官根据法律授予的职权,在有限范围内按照正义原则处理案件的权力。[35]关于生态环境赔偿的法律规定数量极少、法律的模糊度较大、法律精确度不高,这就造就了法官在审判实践中拥有较大的自由裁量权的现实。法官在审理案件中:一是案件经鉴定后应如何裁量?案件经鉴定之后,鉴定机构一般会根据具体的生态环境损害状况以及原告的诉讼请求给出具体的预防性损失、修复性损失或服务期间损失的数额,法官可以在此基础上进行自由裁量。若鉴定机构评估出的赔偿数额科学明确,可以直接以鉴定机构评估数额为准;若鉴定机构评估出的赔偿数额依据不同的修复方式而有所变化,法官应当采用不同的修复方式中修复性损失或服务期间损失相加之和为最小的“较少规则”予以确定赔偿金;若虽经鉴定但鉴定机构给出的赔偿数额较为模糊的情况下,应当以最有利生态环境修复的原则进行裁量。二是案件未经鉴定应如何裁量?法官自由裁量权在此情况下更大,要在严格遵守法律法规或司法解释的规定下进行自由裁量。根据《环境民事公益诉讼司法解释》第23条的规定来予以确定,必要时也可以在上述情形下参考环保部门的意见、专家意见等,并经庭审质证后将其作为认定事实的根据来进行确定。
    四、结语
    环境民事公益诉讼,能使最多人共有的生态环境在公众参与的原则下得到有效的保护。但其存在的环境民事公益诉讼赔偿数额确定的难题,应当充分发挥立法、司法的效能加以因应。此外,环境民事公益诉讼赔偿数额确定之后,由于所需的生态损害赔偿通常情形下数目较大,作为损害生态环境的被告能否有足够的经济实力来承担赔偿责任,更需要对生态环境损害公共补偿基金、环境责任强制保险等法律制度进行必要的延伸,进而使诉讼中所确定的赔偿数额全面落实到位,使受损的生态环境得以更为切实有效的修复。
 
 


[1] 陈虹:《环境公益诉讼功能研究》,载《法商研究》2009年第1期。
[2] 王泽鉴:《侵权行为》,北京大学出版社2009年版,第8页。
[3] 张辉:《论环境民事公益诉讼的责任承担方式》,载《法学论坛》2014年第6期。
[4] [日]原田尚彦,《环境法》,于敏译,法律出版社1999年版,第1页。
[5] 王莉:《环境侵权救济制度研究——以环境正义为视角》,河南人民出版社2011年版,第104页。
[6] 鄢斌:《绿色消费——生态旅游中的环境正义表达》,世界图书出版广东有限公司2012年版,第48页。
[7] 曹明德:《对修改我国环境保护法的再思考》《政法论坛》2012年第6期。
[8] 汪劲:《环境法学》,北京大学出版社2014年版,第312页。
[9] 陈慈阳:《环境法总论》,中国政法大学出版社2003年版,第169-170页。
[10] 王泽鉴:《侵权行为》,北京大学出版社2009年版,第10页。
[11] 曼昆:《经济学原理》,梁小民、梁砾译,北京大学出版社2015年版,第7页。
[12] 叶金强:《论侵权损害赔偿范围的确定》,载《中外法学》2012 年第1期。
[13] 刘星:《法学作业》,法律出版社2005年版,第289页。
[14] 张梓太、王岚:《我国自然资源生态损害私法救济的不足及对策》,载《法学杂志》2012年第2期。
[15] 刘益:《环境民事公益诉讼目的论——兼评最高法院<关于审理环境民事公益诉讼案件实用法律若干问题的解释>》,载《重庆理工大学学报(社会科学)》2015年第2期。
[16] 陈慈阳:《环境法总论》,中国政法大学出版社2003年版,第171页。
[17] 参见耿雷华等著:《水源涵养与保护区域生态补偿机制研究》,中国环境科学出版社2010年版,第10页。
[18] 参见郑学林、林文学、王展飞:《<关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释>的理解和适用》,载《人民司法》2015年第5期。
[19] [美]罗杰·W·芬德利、丹尼尔·A·法伯著:《环境法概要》,杨广俊、刘予华、刘国明译,中国社会科学出版社1997年版,第12页。
[20] 朱永华,任立良:《水生态保护与修复》,中国水利水电出版社2012年版,第130页。
[21] 郑学林、林文学、王展飞:《<关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释>的理解和适用》,载《人民司法》2015年第5期。
[22] Benjamin van Rooij,陈擘译:“环境赔偿法——以荷兰为例的社会法学分析”,载《科技与法律》2005年第1期。
[23] 杜希萌:“环保部牵头编制完成生态环境损害赔偿改革试点方案”,载央广网http://china.cnr.cn/ygxw/20150812/t20150812_519520569.shtml,于2015年8月26日访问。
[24] 张红振、曹东、於方等:“环境损害评估:国际制度及对中国的启示”,载《环境科学》2013年第5期。
[25] 杨立新:《请求权与民事裁判应用》,法律出版社2011年版,第44-45页。
[26] 王泽鉴:《民法思维:请求权基础理论体系》,北京大学出版社2009年版,第55页。
[27] 胡中华:“论美国环境公益诉讼中的环境损害救济方式及保障制度”,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2010年第6期。
[28] 徐祥明、王光和:《生态文明视野下的环境法理论与实践》,山东大学出版社2007年版,第128-129页。
[29] 参见李丹:《论环境损害赔偿立法中的环境公益保护——从环境民事公益诉讼的角度》,载《法学论坛》2005 年第 5 期。
[30] 王金南、牛坤玉、於方、张红振:《美国自然资源损害评估与赔偿技术方法国际经验》,载《第七届中国生态健康论坛论文集》。
[31] 参见王树义、刘静:《美国自然资源损害赔偿法律制度探析》,载《法学评论》2009年第1期。
[32] 郑学林、林文学、王展飞:《<关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释>的理解和适用》,载《人民司法》2015年第5期。
[33] 曹明德:《环境侵权法》,法律出版社2000年版,第184页。
[34] 参见陈阳:《环境污染赔偿:损害评估成难题》,载《中国经济导报》2014年8月30日第C01版。
[35] 陈兴良主编:《刑事司法研究》,中国方正出版社2000年版,第443页。
责任编辑:重庆四中院管理员